Региональное
Законодательство
Челябинская область

Решение Арбитражного суда Челябинской области от 04.02.2013 по делу N А76-21340/2012 <О признании недействующим постановления Администрации Златоустовского городского округа от 17.11.2011 N 425-п "О единой теплоснабжающей организации в Златоустовском городском округе">

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 4 февраля 2013 г. по делу № А76-21340/2012

Резолютивная часть решения объявлена 30 января 2013 года
Решение изготовлено в полном объеме 4 февраля 2013 года
Арбитражный суд Челябинской области в составе:
председательствующего судьи Наконечной О.Г., судей: Костылева И.В., Мрез И.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Изюмовой Е.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению
открытого акционерного общества "Златоустовский машиностроительный завод", г. Златоуст (ОГРН 1097404000594)
к администрации Златоустовского городского округа, г. Златоуст (ОГРН 1027400579777)
при участии в деле:
в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, муниципального унитарного предприятия "Коммунальные сети" Златоустовского городского округа, г. Златоуст
о признании недействующим постановления от 17.11.2011 № 425-п при участии в заседании:
заявителя: Кузикова А.В. - представителя по доверенности от 01.01.2013 № 280-60, паспорт; Куркиной Т.А. - представителя по доверенности от 01.01.2013 № 280-63, паспорт;
заинтересованного лица: Коляскиной М.С. - представителя по доверенности от 18.10.2012 № 7830, паспорт;
третьего лица: Харламовой Т.И. - представителя по доверенности от 02.10.2012 № 25-д, паспорт,

установил:

открытое акционерное общество "Златоустовский машиностроительный завод" (далее - ОАО "ЗМЗ") обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании недействующим постановления администрации Златоустовского городского округа (далее - Администрация) от 17.11.2011 № 425-п "О единой теплоснабжающей организации в Златоустовском городском округе".
В обоснование заявления указано, что оспариваемый муниципальный правовой акт противоречит положениям Федерального закона "О теплоснабжении", Правилам организации теплоснабжения в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 08.08.2012 № 808, Требованиям к схемам теплоснабжения и Требованиям к порядку разработки и утверждения схем теплоснабжения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22.02.2012 № 154. Оспариваемое постановление не опубликовано в полном объеме в установленном порядке.
Администрация представила отзыв на заявление б/н б/д, в котором просит отказать в удовлетворении заявления ОАО "ЗМЗ". Отмечает, что оспариваемое постановление принято уполномоченным органом местного самоуправления, соответствует законодательству Российской Федерации, не нарушает права и законные интересы заявителя (т. 1 л.д. 60 - 69).
По инициативе ОАО "ЗМЗ" на основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) определением суда от 09.11.2012 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное унитарное предприятие "Коммунальные сети" Златоустовского городского округа (далее - МУП "КС" ЗГО).
МУП "КС" ЗГО представило мнение по спору б/н б/д, в котором поддерживает позицию Администрации, просит отказать в удовлетворении заявления ОАО "ЗМЗ" (т. 3 л.д. 54 - 62).
В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали доводы, изложенные ими в заявлении, в письменных объяснениях от 21.01.2013 № 280-42 (т. 4 л.д. 5 - 10), в отзыве и во мнении на заявление соответственно.
Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав имеющиеся в деле письменные доказательства, арбитражный суд считает заявление ОАО "ЗМЗ" подлежащим удовлетворению по следующим мотивам.
Как следует из материалов дела, 17.11.2011 Администрацией издано постановление № 425-п "О единой теплоснабжающей организации в Златоустовском городском округе".
Настоящим постановлением:
утверждена схема теплоснабжения Златоустовского городского округа на период до 2025 года;
с 01.01.2012 единой теплоснабжающей организацией Златоустовского городского округа определена МУП "КС" ЗГО;
определенная схемой теплоснабжения единая теплоснабжающая организация - МУП "КС" ЗГО, обязана заключить договор теплоснабжения с любым обратившимся потребителем тепловой энергии, теплопотребляющие установки которого находятся в данной системе теплоснабжения;
ресурсоснабжающие организации в срок до 25.11.2011 обязаны предоставить в адрес МУП "КС" ЗГО базу данных по потребителям тепловой энергии (т. 1 л.д. 10, 70 - 135).
Из преамбулы постановления Администрации от 17.11.2011 № 425-п следует, что последнее принято в целях реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона "О теплоснабжении" и в связи с передачей объектов теплоснабжения на праве хозяйственного ведения в МУП "КС" ЗГО.
Оспариваемое постановление Администрации от 17.11.2011 № 425-п содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений.
В качестве доказательства официального опубликования (обнародования) данного постановления представлен источник публикации: газета "Златоустовский рабочий", 26.11.2011 (т. 1 л.д. 136).
Поэтому указанное постановление является нормативным муниципальным правовым актом.
Не согласившись с постановлением Администрации от 17.11.2011 № 425-п, полагая, что последнее не соответствует положениям Федерального закона "О теплоснабжении", Правилам организации теплоснабжения в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 08.08.2012 № 808, Требованиям к схемам теплоснабжения и Требованиям к порядку разработки и утверждения схем теплоснабжения, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22.02.2012 № 154, нарушает права и законные интересы заявителя в экономической сфере, последний обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
В соответствии со статьями 27, 29, 191 АПК РФ рассмотрение настоящего спора относится к ведению арбитражного суда.
В соответствии с частью 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 4 статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
Таким образом, для признания оспариваемых актов не действующими полностью или в части необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствия указанных актов нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному закону и иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт.
В силу статьи 78 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
В соответствии с частью 1 статьи 26, частью 1 статьи 27 Устава Златоустовского городского округа Администрация округа является исполнительно-распорядительным органом Городского округа, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Городского округа федеральными законами и законами Челябинской области. Администрация округа организует и обеспечивает решение вопросов местного значения и исполнение переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
В рамках настоящего дела заявителем оспаривается наличие полномочий у Администрации и правовых оснований для утверждения схемы теплоснабжения Златоустовского городского округа и определения единой теплоснабжающей организации Златоустовского городского округа на момент принятия оспариваемого постановления.
Поэтому в силу вышеизложенных норм права Администрация обязана доказать наличие полномочий и правовых оснований для принятия оспариваемого нормативного акта.
Арбитражный суд полагает, что Администрация не доказала наличие у нее полномочий на издание оспариваемого постановления, а равно не доказала наличие правовых оснований для утверждения схемы теплоснабжения Златоустовского городского округа и определения единой теплоснабжающей организации Златоустовского городского округа.
В обоснование наличия полномочий Администрация ссылается на статью 6 Федерального закона "О теплоснабжении".
Действительно, в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 6 Федерального закона "О теплоснабжении" к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях относятся, в частности, утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее пятисот тысяч человек, в том числе определение единой теплоснабжающей организации.
Согласно пунктам 20 и 28 статьи 2 Федерального закона "О теплоснабжении":
схема теплоснабжения - документ, содержащий предпроектные материалы по обоснованию эффективного и безопасного функционирования системы теплоснабжения, ее развития с учетом правового регулирования в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
единая теплоснабжающая организация в системе теплоснабжения (далее - единая теплоснабжающая организация) - теплоснабжающая организация, которая определяется в схеме теплоснабжения федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (далее - федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения), или органом местного самоуправления на основании критериев и в порядке, которые установлены правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации.
В силу пункта 2 части 1 статьи 4 указанного Федерального закона утверждение правил организации теплоснабжения относится к полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере теплоснабжения.
Частями 3 и 4 статьи 29 Федерального закона "О теплоснабжении" установлено, что утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов уполномоченными в соответствии с настоящим Федеральным законом органами должно быть осуществлено до 31 декабря 2011 года.
Определение в соответствии с настоящим Федеральным законом единой теплоснабжающей организации и зоны ее деятельности должно быть осуществлено уполномоченными в соответствии с настоящим Федеральным законом органами в схеме теплоснабжения не ранее даты установления тарифов в соответствии с частью 4 статьи 11 настоящего Федерального закона, но не позднее 31 декабря 2011 года.
Таким образом, возникновение полномочий органов местного самоуправления по утверждению схем теплоснабжения поселений, городских округов и определению единой теплоснабжающей организации законодатель поставил в зависимость от следующих юридически значимых обстоятельств, а именно: наличия правил организации теплоснабжения, утвержденных Правительством Российской Федерации и тарифов, установленных в соответствии с частью 4 статьи 11 настоящего Федерального закона.
В соответствии с частью 7 статьи 23 Федерального закона "О теплоснабжении" требования к содержанию схем теплоснабжения и порядку их разработки определяются правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации. Порядок разработки схем теплоснабжения в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации, должен обеспечивать открытость процедуры их разработки и утверждения, участие в этой процедуре представителей теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, потребителей тепловой энергии.
На момент принятия оспариваемого постановления правила организации теплоснабжения, предусматривающие порядок и критерии определения единой теплоснабжающей организации, отсутствовали.
В нарушение требований части 7 статьи 23 Федерального закона "О теплоснабжении" материалами дела не подтверждено соблюдение заинтересованным лицом открытости процедуры разработки и утверждения схемы теплоснабжения, участие в этой процедуре представителей теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, потребителей тепловой энергии. Доказательств обратного материалы дела не содержат.
Довод заинтересованного лица о наличии распоряжения Администрации от 14.10.2011 № 1492-р "О создании рабочей группы", которым создана рабочая группа по разработке схемы теплоснабжения Златоустовского городского округа (т. 1 л.д. 142), судом принимается. Однако, наличие указанного распоряжения само по себе не может свидетельствовать о соблюдении Администрацией предусмотренного настоящим Федеральным законом принципа открытости процедуры разработки и утверждения схемы теплоснабжения.
При таких обстоятельствах ссылка Администрации на статью 6 Федерального закона "О теплоснабжения" является необоснованной.
Администрация, определяя в качестве единой теплоснабжающей организации МУП "КС" ЗГО, по собственному усмотрению установила порядок и критерии для определения названной организации в качестве единой теплоснабжающей организации, тем самым, превысила свои полномочия.
Вместе с тем, установление порядка определения единой теплоснабжающей организации и критериев определения такой организации законодатель отнес к исключительной компетенции Правительства Российской Федерации.
Арбитражный суд принимает доводы ОАО "ЗМЗ" о том, что заявитель соответствует критериям теплоснабжающей организации в соответствии с пунктом 11 статьи 2 Федерального закона "О теплоснабжении" (т. 3 л.д. 50, 51; т. 4, л.д. 16 - 18). Поэтому указанная организация могла претендовать на роль единой теплоснабжающей организации.
Заявитель обоснованно указывает на то, что выбор единой теплоснабжающей организации органом местного самоуправления должен осуществляться на основании критериев и в порядке, установленных Правительством Российской Федерации.
Требования к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения установлены постановлением Правительства Российской Федерации № 154 только 22.02.2012.
Правила организации теплоснабжения в Российской Федерации утверждены постановлением Правительства Российской Федерации № 808 только 08.08.2012.
Определяя единую теплоснабжающую организацию без учета критериев и порядка, установленного Правительством Российской Федерации, Администрация поставила МУП "КС" ЗГО в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынке того же товара, в частности, по отношению к заявителю, что в итоге приводит к ограничению конкуренции на рынке теплоснабжения на территории Златоустовского городского округа.
В силу части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещено принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
На основании изложенного арбитражный суд полагает, что оспариваемое постановление Администрации 17.11.2011 № 425-п "О единой теплоснабжающей организации в Златоустовском городском округе" не соответствует пункту 28 статьи 2, пункту 2 части 1 статьи 4 Федерального закона "О теплоснабжении" и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создает препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Довод представителя Администрации о наличии внутренней противоречивости Федерального закона "О теплоснабжении" не может быть принят арбитражным судом в качестве оснований для констатации соответствия оспариваемого постановления федеральному законодательству.
Часть 5 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" регламентирует действия органов местного самоуправления, в случае наличия коллизий между различными нормативными правовыми актами Российской Федерации или субъектов Российской Федерации. В таком случае орган местного самоуправления может обратиться в суд с заявлением о признании какого-либо нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части. До разрешения вопроса о наличии или отсутствии такого противоречия судом принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.
Таким образом, частью 5 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлен запрет на принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации до разрешения судом вопроса о наличии или отсутствии противоречий.
Администрация, усмотрев какие-либо противоречия в положениях Федерального закона "О теплоснабжении", вправе была разрешать вопрос о наличии (отсутствии) таких противоречий только в судебном порядке, а не посредством принятия нормативного правового акта.
В силу положений пункта 4 статьи 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Соответственно, при принятии нормативных правовых актов органы местного самоуправления обязаны руководствоваться не произвольным усмотрением, а Конституций Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В настоящее время в нарушение положений Федерального закона "О теплоснабжении", Требований к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.02.2012 № 154, Правил организации теплоснабжения в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 08.08.2012 № 808, оспариваемое постановление об утверждении схемы теплоснабжения Златоустовского городского округа на период до 2025 г., включая определение единой теплоснабжающей организации Златоустовского городского округа, не приведено в соответствии с требованиями вышеуказанных нормативных правовых актов к схемам теплоснабжения и не содержит существенные условия (разделы), установленные постановлением Правительства Российской Федерации.
При таких обстоятельствах требование ОАО "ЗМЗ" является обоснованным.
Более того, в соответствии со статьей 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.
Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
На основании пункта 10 статьи 34 Устава Златоустовского городского округа правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления Городского округа, затрагивающие интересы, права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также в иных случаях, предусмотренных действующим законодательством, вступают в силу только после их официального опубликования, в печатном средстве массовой информации, учрежденном органом местного самоуправления. Подписанные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления Городского округа подлежат опубликованию не позднее 20 дней с момента их подписания.
Постановлением главы Златоустовского городского округа Челябинской области от 30.01.2006 № 19-п "Об официальной публикации правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления и иных официальных материалов Златоустовского городского округа" установлено, что официальными печатными изданиями для публикации правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления и иных материалов публичного характера являются газеты "Златоустовский рабочий" и "Златоустовская панорама".
Однако, опубликованное в газете "Златоустовский рабочий" от 26.11.2011 постановление от 17.11.2011 № 425-п не содержит саму утвержденную схему теплоснабжения Златоустовского городского округа на период до 2025 года (приложение 1), то есть, оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт опубликован только в части, что является недопустимым.
Согласно пункту 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.
Следовательно, оспариваемый муниципальный правовой акт не вступил в законную силу.
Довод Администрации о том, что данное приложение к постановлению размещено на официальном сайте Администрации www/zlat-go/ru (в подтверждение чего заинтересованным лицом представлена копия прин-скин с официального сайта Администрации (т. 1 л.д. 138, 139), судом отклоняется, поскольку подобное размещение, в случае его наличия, не может быть признано официальным опубликованием (обнародованием), является всего лишь дополнительным к опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации.
При таких обстоятельствах заявление ОАО "ЗМЗ" следует удовлетворить.
При рассмотрении настоящего спора суд отмечает, что нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, в силу части 5 статьи 195 АПК РФ не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 176 АПК РФ, Арбитражный суд Челябинской области

решил:

заявление открытого акционерного общества "Златоустовский машиностроительный завод" удовлетворить.
Признать недействующим постановление администрации Златоустовского городского округа от 17.11.2011 № 425-п "О единой теплоснабжающей организации в Златоустовском городском округе", как не соответствующее положениям Федерального закона "О теплоснабжении".
Взыскать с администрации Златоустовского городского округа в пользу открытого акционерного общества "Златоустовский машиностроительный завод" 2 000 руб. - государственную пошлину, уплаченную по платежному поручению от 30.10.2012 № 10688 при обращении в арбитражный суд.
Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.

Председательствующий судья
О.Г.НАКОНЕЧНАЯ

Судьи
И.В.КОСТЫЛЕВ
И.В.МРЕЗ


------------------------------------------------------------------