Региональное
Законодательство
Челябинская область

Решение Челябинского областного суда от 06.06.2013 по делу N 3-40/2013 <О признании недействующими Закона Челябинской области от 20.12.2012 N 428-ЗО "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" в части невключения в ведомственную структуру расходов областного бюджета на 2013 год расходов на финансирование областных целевых программ профилактики и противодействия проявлениям экстремизма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы, утв. постановлением Правительства Челябинской области от 16.11.2011 N 404-П, и профилактики терроризма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы, утв. постановлением Правительства Челябинской области от 17.08.2011 N 281-П, Постановления Правительства Челябинской области от 29.04.2013 N 197-П "О признании утратившими силу постановлений Правительства Челябинской области от 17.08.2011 N 281-П и от 16.11.2011 N 404-П">

ЧЕЛЯБИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 6 июня 2013 г. по делу № 3-40/2013

6 июня 2013 года Челябинский областной суд в составе: председательствующего судьи Свинцовой Г.В.,
при секретаре Федоровой А.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Челябинске в помещении Челябинского областного суда гражданское дело по заявлениям прокурора Челябинской области об оспаривании в части Закона Челябинской области от 20 декабря 2012 года № 428-ЗО "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов", постановления Правительства Челябинской области от 29 апреля 2013 года № 197-П "О признании утратившими силу постановлений Правительства Челябинской области от 17.08.2011 г. № 281-П и от 16.11.2011 № 404-П",

установил:

прокурор Челябинской области обратился в Челябинский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия Закона Челябинской области от 20 декабря 2012 года № 428-ЗО "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" в части невключения в ведомственную структуру расходов областного бюджета на 2013 год расходов на финансирование областных целевых программ профилактики и противодействия проявлениям экстремизма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы, утвержденной постановлением Правительства Челябинской области от 16.11.2011 № 404-П, и профилактики терроризма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы, утвержденной постановлением Правительства Челябинской области от 17.08.2011 года № 281-П; возложении на Правительство Челябинской области, Законодательное Собрание Челябинской области обязанности включить в состав ведомственной структуры расходов областного бюджета на 2013 год объем бюджетных ассигнований на реализацию указанных областных целевых программ в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу; возложении на Правительство Челябинской области обязанности опубликовать сообщение о решении суда в газете "Южноуральская панорама" в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
В обоснование требований прокурор указал, что данный закон в оспариваемой части не соответствует статьям 21, 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статье 21 Закона Челябинской области от 27.09.2007 № 205-ЗО "О бюджетном процессе в Челябинской области", при этом решений о сокращении финансирования данных программ с 2013 года или их досрочном прекращении не принималось, а также нарушает права и свободы граждан, что обусловлено неисполнением публичных обязательств.
Прокурор Челябинской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим закону и недействующим со дня принятия постановления Правительства Челябинской области от 29.04.2013 г. № 197-П "О признании утратившими силу постановлений Правительства Челябинской области от от 17.08.2011 г. № 281-П и от 16.11.2011 № 404-П", обязании Правительства Челябинской области опубликовать сообщение о решении суда в газете "Южноуральская панорама" в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
В обоснование требований указал на его противоречие статье 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации и статье 24 Закона Челябинской области от 27.09.2007 № 205-ЗО "О бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с нарушением порядка его принятия, установленного нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу и регулирующим данные процедурные вопросы.
Определением суда от 30 мая 2013 года дела объединены в одно производство.
В судебном заседании прокурор прокуратуры Челябинской области Полежаев Д.А. заявленные требования поддержал.
Представители Правительства Челябинской области - Алешкина О.А., Законодательного Собрания Челябинской области - Бехтерева Н.В. в судебном заседании с требованиями прокурора не согласились; представили письменные возражения, в которых указали на право самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджета, а также что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат федеральному законодательству, приняты в пределах компетенции Законодательного Собрания Челябинской области и Правительства Челябинской области; Программы не являются долгосрочными, к ним не могут быть применены нормы статьи 179 БК РФ.
Представитель Министерства финансов Челябинской области Руденко Г.П. в судебном заседании возражала против удовлетворения требований прокурора по основаниям, изложенным в письменных отзывах, в которых просила отказать в удовлетворении требований прокурора ввиду того, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий, в соответствии с действующим законодательством, оспариваемым постановлением признаны утратившими силу областные целевые программы, которые не относятся к категории долгосрочных и на них не распространяются требования статьи 179 БК РФ.
Выслушав объяснения прокурора прокуратуры Челябинской области Полежаева Д.А., возражения представителей Правительства Челябинской области Алешкиной О.А., Законодательного Собрания Челябинской области Бехтеревой Н.В., Министерства финансов Челябинской области Руденко Г.П., проверив оспариваемые нормативные положения на предмет соответствия федеральному закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении требований прокурора Челябинской области.
В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В соответствии с ч. 2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ) суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Законом Челябинской области от 20 декабря 2012 года № 428-ЗО "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" утверждены основные характеристики областного бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов. Закон опубликован в газете "Южноуральская панорама" № 198 от 25.12.2012 года, спецвыпуск № 48, являющейся официальным печатным изданием для опубликования нормативных правовых актов высшего исполнительного органа власти Челябинской области.
Закон Челябинской области от 20 декабря 2012 года № 428-ЗО "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" действует в редакции Законов Челябинской области от 28.02.2013 № 451-ЗО, от 28.03.2013 № 464-ЗО, от 24.04.2013 № 480-ЗО.
Согласно Приложениям № 4 и № 6 к данному Закону "Распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов на 2013 год" и "Ведомственная структура расходов областного бюджета на 2013 год" бюджетных ассигнований на реализацию таких областных целевых программ, как: Программа профилактики и противодействия проявлениям экстремизма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы, утвержденная Постановлением Правительства Челябинской области от 16.11.2011 г. № 404-П, и Программа профилактики терроризма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы, утвержденная Постановлением Правительства Челябинской области от 17.08.2011 г. № 281-П, не предусмотрено.
Согласно паспорту Программы профилактики и противодействия проявлениям экстремизма в Челябинской области ее реализация рассчитана на 2011 - 2013 годы с финансированием мероприятий Программы за счет средств областного бюджета, в том числе в 2013 году в размере 3379,0 тыс. руб.
Согласно паспорту Программы профилактики терроризма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы ее реализация рассчитана на 2011 - 2013 годы с финансированием мероприятий Программы за счет средств областного бюджета, в том числе в 2013 году в размере 86529,0 тыс. руб.
В обоих случаях государственным заказчиком Программ является Правительство Челябинской области и в соответствии со ст. ст. 6, 85 БК РФ данные обязательства являются расходными обязательствами субъекта.
Постановлением Правительства Челябинской области от 29 апреля 2013 года № 197-П "О признании утратившими силу постановлений Правительства Челябинской области от 17.08.2011 г. № 281-П и от 16.11.2011 г. № 404-П" признаны утратившими силу постановление Правительства Челябинской области от 17.08.2011 г. № 281-П "Об областной целевой программе профилактики терроризма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы" и постановление Правительства Челябинской области от 16.11.2011 г. № 404-П "Об областной целевой программе противодействия проявлениям экстремизма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы". Постановление вступило в силу со дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2013 года, что закреплено в пункте 4 настоящего постановления.
Данное постановление опубликовано в печатном издании "Южноуральская панорама", 16 мая 2013 г., № 70 - 71.
Согласно ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из данного Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, регулирующих правоотношения, указанные в ст. 1 указанного Кодекса.
Законы субъектов Российской Федерации, предусмотренные ч. 1 данной статьи, не могут противоречить названному Кодексу.
В соответствии с п. 4 ст. 3 БК РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с указанным Кодексом.
Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 27 сентября 2007 года № 847 принят Закон Челябинской области от 27 сентября 2007 года № 205-ЗО "О бюджетном процессе в Челябинской области" (далее по тексту - Закон области от 27.09.2007 № 205-ЗО). В преамбуле названного Закона предусмотрено, что он служит целям финансового регулирования и функционирования областного бюджета как составной части бюджетной системы Российской Федерации и определяет в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетный процесс в Челябинской области.
Статьей 179 БК РФ установлено, что долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 1).
Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, утвердившим программу.
Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию с очередного финансового года, подлежат утверждению высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган (п. 2).
По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
По результатам указанной оценки Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации. (п. 3).
Аналогичные нормы предусмотрены статьями 21, 24 Закона области от 27.09.2007 № 205-ЗО, в соответствии с которыми проект закона о бюджете области на очередной финансовый год считается внесенным в срок, если он представлен Правительством Челябинской области на рассмотрение Законодательного Собрания области не позднее 1 ноября текущего года, а решение о сокращении объема финансирования с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы может быть принято не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона области об областном бюджете в Законодательное Собрание области, то есть не позднее 1 октября текущего года.
В соответствии с пунктом 16 Порядка разработки и реализации областных целевых программ, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 22 ноября 2007 года № 256-П (далее - Порядок), корректировка действующей целевой программы осуществляется в соответствии с порядком разработки целевых программ.
Пунктом 15 названного Порядка, который согласуется с положениями части 3 статьи 21 Закона области от 27.09.2007 № 205-ЗО, которыми установлено, что Министерство экономического развития Челябинской области с участием государственных заказчиков целевых программ, заинтересованных органов государственной власти Челябинской области организует экспертные проверки хода реализации программных мероприятий, на целевое и эффективное использование средств, выделяемых на их реализацию, привлечение средств внебюджетных источников финансирования и бюджетов муниципальных образований Челябинской области, конечные результаты целевой программы. По результатам экспертных проверок подготавливаются предложения для внесения в Правительство Челябинской области о целесообразности продолжения финансирования работ по целевой программе или применения мер к участникам реализации целевых программ.
Таким образом, принятие решения о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы возможно путем проведения оценки эффективности ее реализации, по результатам которой высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации.
Кроме того, пунктом 11 вышеуказанного Порядка установлено, что государственные заказчики (государственный заказчик-координатор), в данном случае Правительство Челябинской области, представляют в установленном порядке в Министерство экономического развития Челябинской области соответствующие бюджетные заявки, в которых указывают предельные объемы средств, планируемые к использованию на реализацию целевых программ.
Судом установлено и следует из материалов дела, что такая заявка Правительством Челябинской области не подавалась, решений о сокращении начиная с очередного финансового 2013 года бюджетных ассигнований на реализацию указанных Программ или о досрочном прекращении их реализации в период до 01.10.2012 г. не принималось, в проекте Закона Челябинской области "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" финансирование данных Программ не предусмотрено. Доказательств иного суду не представлено.
Доводы Правительства Челябинской области, Законодательного Собрания Челябинской области о том, что рассматриваемые Программы не являются долгосрочными в соответствии со п. 1.1 Порядка, основанием для отказа в удовлетворении требований прокурора не являются.
Федеральное законодательство не предусматривает установление термина "долгосрочная программа".
Пункт 1.1 Порядка определяет, что долгосрочные целевые программы разрабатываются на срок реализации более трех лет.
В соответствии с частью 1 статьи 5, статьей 12 БК РФ бюджетное планирование осуществляется на один финансовый год - с 1 января по 31 декабря.
Определение долгосрочных программ, данное в пункте 1.1 названного Порядка, не является установлением срока реализации и порядка их реализации, как это предусмотрено абз. 2 п. 1 ст. 179 БК РФ, и не является частью бюджетного процесса.
Из анализа положений Бюджетного кодекса РФ, следует вывод о том, что долгосрочными программами являются такие программы, финансирование которых осуществляется в течение более 1 финансового года.
Постановление Правительства Челябинской области от 22.11.2007 № 256-п не регулирует бюджетные процессы, поэтому установление пунктом 1.1 Порядка определения долгосрочных целевых программ не свидетельствует о том, что в данном случае не должны соблюдаться положения статьи 179 БК РФ.
Вместе с тем, Законом Челябинской области от 27.09.2007 № 205-ЗО "О бюджетном процессе в Челябинской области", имеющим в данном случае большую юридическую силу по отношению в постановлению Правительства Челябинской области, не установлено понятие долгосрочной программы.
При принятии Программ профилактики и противодействия проявлениям экстремизма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы, профилактики терроризма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы 16.11.2011 г. и 17.08.2011 г. соответственно законодатель субъекта РФ руководствовался ст. 179 БК РФ, тем самым исходил из того, что данные программы являются долгосрочными и на них распространяется положение данной статьи Бюджетного кодекса РФ.
Пункт 1.1 Порядка введен постановлением Правительства Челябинской области от 18.07.2012 № 397-1-П, которое опубликовано в печатном издании "Южноуральская панорама", № 5, 17.01.2013, и вступил в силу со дня его подписания (п. 4 постановления).
Исключение постановлением Правительства Челябинской области от 12.10.2012 г. № 531-1-П (л.д. 33 т. 1) преамбулы, содержащей ссылку на ст. 179 БК РФ, из постановлений Правительства Челябинской области от 16.11.2011 г. № 404-П и от 17.08.2011 г. № 281-П, не свидетельствует о том, что рассматриваемые Программы не являются долгосрочными.
Постановление Правительства Челябинской области от 12.10.2012 г. № 531-1-П "О внесении изменений в постановления Правительства Челябинской области от 16.11.2011 г. № 404-П и от 17.08.2011 г. № 281-П" вступили в силу со дня его подписания, то есть 12.10.2012 г., вместе с тем, решение о сокращении финансирования рассматриваемых программ в 2013 году могло быть принято в срок до 01.10.2012 г.
Доводы Законодательного Собрания Челябинской области и Правительства Челябинской области о том, что Закон Челябинской области от 27.09.2007 № 205-ЗО принят исключительно в развитие положений ст. 179 БК РФ и распространяет свое действие только на долгосрочные целевые программы, несостоятельны.
В соответствии со статьей 8 БК РФ установление процедуры составления и рассмотрения проектов бюджета Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об их исполнении отнесено к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации.
Из положений статьи 1 Закона Челябинской области от 27.09.2007 № 205-ЗО следует, что данный Закон регулирует все бюджетные процессы области, а не только бюджетные процессы области в связи с исполнением расходных обязательств по долгосрочными целевым программам Челябинской области.
Бюджеты субъектов Российской Федерации относятся к бюджетной системе Российской Федерации (абз. 3 ст. 10 БК РФ).
В соответствии с ч. 2 ст. 14 БК РФ бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации.
В закон о бюджете - исходя из его природы и предназначения в правовом государстве - включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации, а также субъекта Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон.
Закон о бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства или субъекта РФ, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязанностей и потому не может в качестве последующего закона изменять положения других законов, в том числе материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации или ее субъекта, и тем более лишать их юридической силы. Указанная позиция изложена в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 года № 9-П в отношении федерального закона о федеральном бюджете.
Однако суд полагает, что она применима и в настоящем деле в отношении закона об областном бюджете, учитывая аналогичность предметов регулирования этих нормативных актов.
Положения абз. 4 ст. 14, абз. 6 ст. 28, ст. ст. 30, 32 БК РФ устанавливают принцип полноты отражения бюджета, в том числе и его расходных обязательств.
Планирование бюджетных ассигнований осуществляется в порядке и в соответствии с методикой, утверждаемой Министерством финансов области, в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации (ст. 20 Закона Челябинской области от 27.09.2007 № 205-ЗО).
К основным характеристикам областного бюджета относятся общий объем доходов, расходов и дефицит (профицит) областного бюджета (п. 1 ч. 4 ст. 26 Закона Челябинской области от 27.09.2007 № 205-ЗО), который формируется в соответствии с бюджетной классификацией (ч. 1 ст. 18, ст. 19 БК РФ).
Исполнение областного бюджета организуется на основе сводной росписи и кассового плана (ч. 3 ст. 35 Закона Челябинской области от 27.09.2007 № 205-ЗО).
В соответствии со ст. ст. 33, 36 Закона Челябинской области от 27.09.2007 № 205-ЗО возможно внесение изменений в закон области об областном бюджете в случае недостаточности бюджетных ассигнований, увеличения ассигнований, перераспределения бюджетных ассигнований, а также в других случаях, предусмотренных данным законом.
Однако в оспариваемом Законе области о бюджете не предусмотрены расходные обязательства Челябинской области, предусматривающие финансирование в 2013 году областных целевых программ профилактики терроризма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы и профилактики и противодействия проявлениям экстремизма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы.
Вместе с тем, реализация бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации осуществляется с соблюдением принципа полноты отражения бюджета, закрепленного ст. 28 БК РФ. Следовательно, в Законе области от 20.12.2013 № 428-ЗО "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" должны быть отражены все расходные обязательства субъекта, которые были им приняты на 2013 год до внесения проекта закона о бюджете в Законодательное Собрание Челябинской области, и подлежали включению в ведомственную структуру расходов областного бюджета на 2013 год на финансирование этих программ.
В полномочия исполнительного органа не входит регулирование бюджетного процесса, а урегулированный Законом области от 27.09.2007 № 205-ЗО бюджетный процесс должен учитываться при принятии нормативных правовых актов Законодательным Собранием Челябинской области и Правительством Челябинской области.
Суд признает обоснованными доводы Правительства Челябинской области о том, что согласно положениям статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также, что в соответствии со статьей 21 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации" к компетенции Правительства Челябинской области отнесено осуществление в пределах своих полномочий мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охраны собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью, а частью 1 статьи 1 названного Федерального закона предусмотрен принцип самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий.
Пунктом 51.1 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов организации и осуществления на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.
Вместе с тем, ни Федеральным законом от 25.07.2002 № 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", ни Федеральным законом от 06.03.2006 № 35-ФЗ "О противодействии терроризму" не предусмотрено обязанности законодателей субъекта Российской Федерации решать вопросы организации и осуществления на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма именно в такой форме, как принятие и реализация конкретных программ.
Таким образом, утверждение прокурора о том, что федеральным законодательством предусмотрена обязанность законодателей субъекта Российской Федерации решать вопросы организации и осуществления мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма именно в такой форме, как принятие и реализация конкретных программ, является несостоятельным.
Вместе с тем право субъекта Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс и реализовать бюджетные полномочия не является абсолютным. Реализация предоставленных федеральным законодательством органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе Правительству Челябинской области и Законодательному Собранию Челябинской области, полномочий и нормативное правовое регулирование должны осуществляться в системе действующего права, что не было соблюдено субъектом РФ при принятии оспариваемых Закона области от 20.12.2012 № 428-ЗО и постановления от 29.04.2013 № 197-П, поэтому доводы Законодательного Собрания Челябинской области и Правительства Челябинской области о самостоятельности бюджетов, самостоятельности субъекта РФ в реализации его бюджетных полномочий и толковании ст. 179 БК РФ являются несостоятельными.
Таким образом, принятие решения о сокращении, начиная с очередного финансового года, бюджетных ассигнований на реализацию программы возможно путем проведения оценки эффективности ее реализации. Лишь по результатам такой оценки высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем за месяц до дня внесения проекта закона о бюджете в законодательный орган может быть принято решение о сокращении, начиная с очередного финансового года, бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации.
Как указано выше, в бюджете Челябинской области на 2013 год не заложены какие-либо суммы на финансирование Программ профилактики и противодействия проявлениям экстремизма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы и профилактики терроризма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы. В судебном заседании также установлено, что финансирование этих Программ в бюджете области на 2012 год также не предусматривалось, а их финансирование на 2011 год не было предусмотрено программами.
Доводы о том, что в связи с тем, что финансирование программ не осуществлялось в 2011, 2012 годах, поэтому не проводилась и не могла проводиться оценка эффективности их реализации основанием для отказа в удовлетворении требований прокурора не являются, поскольку решение о досрочном прекращении реализации программ могло быть принято не позднее, чем за один месяц до дня внесения проекта закона о бюджете в законодательный (представительный) орган (абз. 2 п. 3 ст. 179 БК РФ), то есть до 01.10.2012 г. Однако Правительство Челябинской области не реализовало свои бюджетные полномочия в установленные федеральным законодательством и законодательством области порядке и сроки, не обеспечило реализацию областных целевых программ, в связи с чем, денежные средства на реализацию программ не были заложены актом о бюджете на 2013 год, а решение о их досрочном прекращении принято с нарушением требований вышеприведенных положений федерального законодательства и Закона области от 27.09.2007 № 205-ЗО.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
Под понятием "законодательное регулирование" правоприменительная практика понимает установление, изменение прав, обязанностей и ответственности.
Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, в том числе и в своем постановлении от 23 апреля 2004 года № 9-П, изменение законодателем ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики.
Принятие Закона Челябинской области от 20.12.2012 № 428-ЗО в части невключения в бюджет области на 2013 год расходов на финансирование рассматриваемых областных целевых программ и постановления от 29.04.2013 № 197-П о признании досрочно утратившими силу этих программ в отсутствие предусмотренного в бюджете финансирования не влечет достижения целей, заложенных в Программы профилактики и противодействия проявлениям экстремизма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы и профилактики терроризма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы, так как нарушается целостность и последовательность реализации программных мероприятий.
Доводы Законодательного Собрания Челябинской области о том, что постановлениями Губернатора Челябинской области от 16.11.2011 № 399 и от 09.11.2012 № 317 утверждены перечни мероприятий по обеспечению общественной безопасности на территории Челябинской области на 2012 и 2013 годы, которые предусматривают финансирование мероприятий за счет средств областного бюджета на 2012 и 2013 годы, среди которых организация издания методических пособий, памяток и календарной продукции по вопросом обеспечения общественной безопасности, профилактики терроризма, экстремизма и наркомании в Челябинской области, суд признает несостоятельными, поскольку данные постановления и рассматриваемые Программы предусматривают цели и задачи, которые не дублируют друг друга.
Доводы Законодательного Собрания Челябинской области о предоставлении в 2011 году субсидий местным бюджетам на решение вопросов местного значения, связанных с проведением антитеррористических и противопожарных мероприятий не свидетельствуют о соблюдении субъектом Российской Федерации нормативного регулирования бюджетного процесса области при решении вопросов финансирования и досрочного прекращения действия областных целевых программ в 2013 году.
На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что Закон Челябинской области от 20 декабря 2012 года № 428-ЗО в оспариваемой части противоречит федеральному законодательству (ст. 28, п. 2, абз. 1, п. 3 ст. 179 БК РФ), а также законодательству субъекта Российской Федерации (ст. ст. 21, 24 Закона области от 27.09.2007 № 205-ЗО); постановление Правительства Челябинской области от 29.04.2013 № 197-П противоречит ч. 3 ст. 179 БК РФ, ст. 21 Закона области от 27.09.2007 № 205-ЗО, имеющим большую юридическую силу, а также п. 11, 15, 16 Порядка, поэтому заявление прокурора в этой части подлежит удовлетворению.
При этом, принимая решение по требованиям прокурора, суд полагает необходимым признать противоречащими федеральному законодательству Закон Челябинской области от 20 декабря 2012 года № 428-ЗО "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" в части невключения в ведомственную структуру расходов областного бюджета на 2013 год расходов на финансирование областных целевых Программ профилактики и противодействия проявлениям экстремизма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы, утвержденной постановлением Правительства Челябинской области от 16.11.2011 № 404-П, и профилактики терроризма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы, утвержденной постановлением Правительства Челябинской области от 17.08.2011 года № 281-П, а также постановление Правительства Челябинской области от 29 апреля 2013 года № 197-п "О признании утратившими силу постановлений Правительства Челябинской области от 17.08.2011 № 281-п и от 16.11.2011 № 404-п".
В соответствии с требованиями части 2 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что часть оспариваемого нормативного правового акта противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает оспариваемую его часть недействующей со дня его принятия.
В связи с отсутствием в Законе Челябинской области от 20 декабря 2012 года № 428-ЗО "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" оспариваемого правового регулирования (с момента его принятия) не имеется оснований для признания данного правового акта в оспариваемой его части недействующим с момента его принятия.
Обязанность печатного издания, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт, опубликовать решение суда (после вступления его в законную силу) о признании этого акта или его части недействующими либо сообщение о решении суда прямо вытекает из положений ч. 3 ст. 253 ГПК РФ, а также статьи 35 Закона РФ "О средствах массовой информации", поэтому суд признает обоснованным и подлежащим удовлетворению требование прокурора о возложении на Правительство Челябинской области обязанности по публикации сообщения о решении суда в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
В соответствии со статьями 5, 7, 8 Закона области от 27.09.2007 № 205-ЗО Законодательное Собрание Челябинской области и Правительство Челябинской области не являются надлежащими лицами, на которые суд может возложить обязанности по включению в состав ведомственной структуры расходов областного бюджета на 2013 год объема бюджетных ассигнований на реализацию областных целевых программ.
Требование прокурора о возложении обязанности на Правительство Челябинской области, Законодательное Собрание Челябинской области включить в состав ведомственной структуры расходов областного бюджета на 2013 год объем бюджетных ассигнований на реализацию указанных областных целевых программ в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу не подлежит удовлетворению как по обстоятельствам, изложенным выше, так и исходя из принципа равенства законодательной, исполнительной и судебной власти и конституционного принципа разделения властей, закрепленного в статье 10 Конституции Российской Федерации. Суд не наделен полномочиями при рассмотрении дел данной категории (глава 24 ГПК РФ) принимать решения, обязывающие органы государственной власти субъекта РФ разрешить тот или иной вопрос, находящийся в их ведении, а принятие судом решения о признании недействующим нормативного правового акта не требует возложение каких-либо обязанностей на органы, их издавшие.
Доводы Правительства Челябинской области и Министерства финансов Российской Федерации о неподсудности дела в части требования прокурора о возложении обязанности включить в состав ведомственной структуры расходов областного бюджета на 2013 год объем бюджетных ассигнований на реализацию двух областных целевых программ и необходимости прекращения производства по делу являются несостоятельными, поскольку данное требование не является самостоятельным, а вытекает из требования об оспаривании нормативного правового акта субъекта РФ, которое согласно ст. 26 ГПК РФ подсудно областному суду и относится к одному из способов восстановления нарушенного права, поэтому оснований для прекращения производства по делу не имеется.
Руководствуясь ст. ст. 253, 194 - 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

требования Прокурора Челябинской области удовлетворить частично.
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента вступления решения суда в законную силу Закон Челябинской области от 20 декабря 2012 года № 428-ЗО "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" в части невключения в ведомственную структуру расходов областного бюджета на 2013 год расходов на финансирование областных целевых программ профилактики и противодействия проявлениям экстремизма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы, утвержденной постановлением Правительства Челябинской области от 16.11.2011 № 404-П, и профилактики терроризма в Челябинской области на 2011 - 2013 годы, утвержденной постановлением Правительства Челябинской области от 17.08.2011 года № 281-П;
Постановление Правительства Челябинской области от 29 апреля 2013 года № 197-П "О признании утратившими силу постановлений Правительства Челябинской области от 17.08.2011 г. № 281-П и от 16.11.2011 № 404-П".
Обязать Правительство Челябинской области опубликовать сообщение о решении суда в газете "Южноуральская панорама" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
Прокурору Челябинской области в удовлетворении требований в остальной части отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня изготовления решения суда в окончательной форме через Челябинский областной суд.

Председательствующий
Г.В.СВИНЦОВА


------------------------------------------------------------------